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破解农村集体经济“空壳”难题——安徽省旌德县股改实践
凤翔乡村在线   2017-07-27 08:52:28 作者:SystemMaster 来源: 文字大小:[][][]

破解农村集体经济“空壳”难题

——安徽省旌德县股改实践

                     国务院参事室特约研究员刘奇            

 

农村土地家庭承包经营和城市国有企业改制,使农村除承包地之外的集体资产成为计划经济时代残存的最后一块“大锅饭”领地。如何运用社会主义市场经济原理打破这个“大锅饭”,让集体资产迸发活力,具有市场精神,安徽旌德县做了一些有益的探索。

旌德县位于皖南国际文化旅游示范区核心区,总面积904.8平方公里,总人口15万人,辖91乡,61个行政村,7个社区。2003年全县行政区划调整前有123个村,1267个组,调整后有68个村()1165个组,目前村组资产合计2.32亿元,其中有经营性资产的村55个。一年来,他们针对村集体资产归属不清、权能不明、管理不当而导致的资源闲置、滋生腐败、引发民怨等问题,通过“重构产权、创新经营、激发活力”的制度设计,彻底攻取了村集体经济“大锅饭”这块领地。

重构产权

一是清产核资。每个村成立由镇三资中心、村“两委”、村民监督委员会和村民代表组成的清产核资小组,逐项盘清村集体资产,并向村民公示。严守习近平总书记视察安徽时要求的“四个不能”底线,不涉及已确权到户的土地承包权、经营权,不改变耕地用途,不因发展多种经营影响粮食生产能力,更不损害农民利益,已经分到户和分到村民组、自然村的资产,不纳入清产核资范围,确保公平公正、保障群众利益。

二是成员界定。按照省农委下发的实施方案和业务指导,因地制宜、充分尊重乡风民俗和村民自治,采取一村一策,如针对外嫁女问题,有的村合理设置时间节点,以时间节点前户籍人口为准,有的村以原始户籍所在地为准。只要不违反法律法规规定,经合法程序通过的方案都坚决支持。

三是折股到人。在清产核资和成员界定的基础上,将集体资产折股量化到人。有的村人口较少、人口流动少、户籍制度较为完善,绝大多数群众同意按照户籍人口数设置单一人口股;有的村人口较多、流动量大,加之涉及并村、并组等多种因素,采取农龄股或“农龄股+人口股”等方式设置股份。根据村民自治原则,只要表决程序到位,都尊重群众自己的意见。

四是成立主体。在对所有市场主体类型进行对比后,旌德县决定所有集体经济组织采取公司制。我国《公司法》规定,有限公司的股东人数在2-50人之间。如果按村民或者户数入股成立集体资产有限公司,村内庞大的股东数设定将违背《公司法》。旌德县的具体做法是:在清产核资的基础上,以户为单位分发股权,量化到个人。再以自然村或村民组为单位成立专业合作社,村民以量化到人的股权出资,成为合作社股东,合作社成为村民实现股权的法人主体,实行“生不增、死不减”股权终身不变的管理方式。依照《公司法》各个合作社作为股东共同发起成立集体资产经营管理有限公司,作为母公司。为防止走过去“大锅饭”的老路,县里要求母公司不得独立经营,只能以拥有的集体资产入股成立子公司,由子公司独立经营,且母公司只能参股,不得控股,主要职责是负责监督子公司的运营。母公司作为集体产权承载主体,具体体现了社会主义公有制特征。子公司作为经营主体,按市场规律独立运营,充分体现了市场经济的法则。这一制度设计灵活运用了《公司法》+《农民专业合作社法》,充分体现了“股份+合作”,且完全符合现有法律,既没“抢跑”,也不“越位”,是公有制背景下农村社会主义市场经济原理的直接体现,它使得所有权与经营权分离,财产权与收益权分离,“运动员”与“裁判员”分离,从而使社会主义的公平原则与市场经济的效率原则得以高度统一。

目前,全国各地的集体资产经营管理公司大体有两种形式,一种是按公司法要求登记股民,其余村民作为附加,但一旦出现风险,法律保护不了附加者。二是靠省一级出台地方政策明确主体地位,如上海、浙江,这只是“地方粮票”。旌德的做法既合理规避了公司法,也不需要“地方粮票”,是农村集体产权制度改革的第三条道路,且化繁为简,操作方便,易于复制,具有普适性,极具推广价值。

创新经营

旌德县以公司制为基础,创新出“母公司+子公司”的双层结构经营模式。村集体资产经营管理有限公司作为母公司,通过招商、吸收能人、扶持双创等方式,引进民营主体,由母公司和民营资本共同注册成立子公司。为了保障集体稳定收益,母公司与子公司签订收益分成协议,按照“保底收益+按股分红”的方式进行利益分配。这样既使集体资产保值增值有了保障,又使乡村创业创新有了支撑平台,更使资源开发有本可依,充满活力。

母公司作为集体产权承载主体,具体体现了社会主义公有制特征,代表的是“公平”;子公司作为经营主体,按市场规律独立运营,充分体现了市场经济的法则,代表的是“效率”。这一“母公司+子公司”“社会主义+市场经济”“公平+效率”的制度设计是公有制背景下农村社会主义市场经济原理的直接体现。

最具有代表性的是如旌德县三溪镇三溪社区,体现了当前旌德县产权改革的多种经营模式。三溪社区以清产核资后的所有集体资产确股到人后,同步成立股份经济合作社;再以合作社为股东,成立旌德三圆生态农林经济发展有限公司。三圆公司以母公司的身份裂变子公司:一是以道路等基础设施使用权入股,由自然人控股成立生态农业公司,流转村民闲置旱地发展体验式乡村旅游,生态农业公司每年上交村集体至少3万元;二是引入自然人入股,村集体以原有保洁设施等固定资产或者资金入股,共同成立物业管理等公司,每年上交给村集体固定收益;三是以一定年限的林地使用权入股,引进外地企业,3年后村集体保底收入每年递增。

对于无集体经营性资产的村,旌德县设立了扶持集体经济发展基金,为集体经济空白村的股份合作制改革注入“源头活水”。例如俞村镇桥埠村以县扶持基金30万元作为入股基金引进客商共建加油站,客商不需贷款,不需求人即获得了经营资金,项目一拍即合,村集体每年获得的保底收益是出资额的20%2014年,全县68个村中空白村28个,占41.2%,收入0-2万元的25个,两项合计年收入2万以下的53个,占77.9%。经过一年努力,集体经济空白村只剩下8个,占11.76%68个村中目前已有55个拥有经营性收入,占80.88%(城区5个社区因有征地补偿收入,不属于空白村,也不计入经营性收入)

旌德县重点是下好了“集体经济、美丽乡村、全域旅游”一盘棋。充分挖掘当地自然、文化和生态资源,大力发展乡村旅游。在发展全域旅游过程中,以美丽乡村建设成果作为全域旅游景点,鼓励集体经济组织以这些景点为资产出资,通过市场运营为村级集体经济提供持续稳定的收入来源,依托集体经济发展壮大为美丽乡村建设提供内生动力,有效解决美丽乡村建设的债务化解、管养维护、运营费用等问题。如三溪镇路西村,以美丽乡村建设成果以及两条宋代古河堤、1000亩的集体茶园运营权评估后作为旅游资源入股招商引资,变“闲”为“宝”,和南京康富源公司合作,成立旅游公司发展乡村旅游,2015成功创成3A级景区,实现了村集体经济收入20万元。

激发活力

一是激活了创业激情。农村集体资产确权到户和股份合作制改革后,产权变得明晰。政府、村集体、村民、本地能人或者外来投资者利益联动,各方责任感、主动性、积极性大大提升。县政府设立的扶持集体经济发展基金为大学生、农民工返乡创业提供了资金支持;村集体资产经营管理有限公司通过招商引资、扶持双创、监管子公司运营等为农村创业搭起平台并“保驾护航”;而村民、本地能人、外来投资者则成为推动农村创业最直接、最活跃的因素,各路人才纷纷流向乡村寻找商机。截至20166月,据6个乡镇调查,已有返乡创业的大学生46位,返乡创业的农民工79位。

二是激活了农村闲散资源。将外出打工者的闲置民居改造、升级为“三化”(企业化、信息化、标准化)民宿,融入旅游产业链条,使“老鼠住的房子”成了“老板住的别墅”。把废弃校舍或废弃村部开发成工厂车间或旅店,资产保值增值立现。目前,三溪镇路西村总共开发了36家民宿,方便了游客,富裕了村民。路西村还将一条荒废的宋代古河堤作为旅游资源入股招商引资,集体收益立增。用县委书记周密的话说,旌德县“全域旅游”的发展理念正遇上产权改革的制度活力。旅游的兴旺使得当地妇女、老人等闲散劳动力及村民的闲散时间得以开发利用,如通过打扫卫生、保持村容与民宿整洁为游客提供卫生服务,通过为游客讲解当地民俗风情、山川路线提供导游服务,通过发展农家散养畜禽、农产品加工等为游客提供购物服务,使“闲人”和“闲时”都产生价值,社会活力及经济效益大增。

三是激活了各类村级组织。农村集体资产确权到户和股份合作制改革后,村里挂党支部、村委会、村务监督委员会、集体经济有限公司四块牌子。村里稳定的收益不仅使各项工作经费、干部报酬有了保障,而且道路、卫生、水电等公益事业经费也有了进项,干部不再为钱发愁,也不需要再为集体资产经营到处穷忙,各司其职抓工作的积极性空前提高。集体经济的发展壮大,也为维护基层政权稳定提供了坚实保障。

四是激活了村民民主意识和市场经济意识。村民的民主意识和市场经济意识需要通过实践来提升。三溪镇三溪社区在讨论林地入股的村小组会议时,从26户村民家庭很快邀请到21人参加讨论,当场选出了合作社理事长,村民民主意识得到了锻炼;而将村民变股民,参与经营管理的产权制度改革过程,本身就是对村民市场主体意识的一种提升。

旌德县村级集体经济产权制度改革的实践,为中西部农村集体产权制度改革探索了一条新路子,为攻取计划经济时代残存的农村最后一块“大锅饭”领地积累了成功经验。但要全面推开这项工作,我们建议:

赋予农村集体经济经营管理公司合法地位。农村集体经济股份合作公司也是经营主体,但目前,直接登记缺少法律支撑,实践中村民委员会往往代行了权利和职能。应完善公司法,比照“一人有限责任公司”“国有独资公司”的特别规定,设立“集体经济有限公司”章节,破除集体经济组织的市场准入障碍,明确其职能、权利。

理顺集体经济组织与党支部、村委会等关系。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确了村党组织的职能、定位;《村民委员会自治法》明确了村委会、村民监督委员会的职能、定位以及二者同基层党组织的关系。但集体经济组织同党组织、村委会、村民监督委员会的关系没有规定。因此,建议完善有关法律法规,对集体经济组织职能、定位以及其同党组织、村委会、村民监督委员会的关系予以明确。

彻底推进集体经济产权改革。目前村集体经济分为三个层面,一是行政村层面,二是原来未合并前的老行政村层面(现在行政村多由原几个行政村合并),三是村民组层面。当下全国集体经济产权制度改革,只要求在行政村一级开展,其余两个层面尚存在“大锅饭”问题。应一鼓作气,把余下两层的产权改革进行到底,不给“大锅饭”留尾巴,使社会主义市场经济制度在农村彻底推行。


 
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