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方正县农村集体产权制度改革主要做法经验
凤翔乡村在线   2017-08-09 02:35:17 作者:SystemMaster 来源: 文字大小:[][][]

方正县农村集体产权制度改革主要做法经验

 

方正县位于哈尔滨市以东150公里,黑龙江省中南部,幅员面积3000平方公里。全县辖44乡,67个行政村,253个自然屯,人口26万。全县耕地总面积126万亩,其中水田面积100万亩,是全国寒地水稻旱育稀植技术发源地、中国方正大米之乡、中国富硒大米之乡、国家级方正银鲫原种繁育基地、中国民间文化艺术(剪纸)之乡、东北特色侨乡。

20155月,方正县被确定为全国29个积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点县之一。方正县围绕“逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度”的改革目标,牢牢把握住“坚持正确改革方向,坚守法律政策底线,尊重农民群众意愿”的原则,坚持问题导向,注重民主程序,狠抓关键环节,实现还权赋能。目前,全县67个村全部完成股权改革各环节的工作,组建了股份经济合作社,有10个村实现了运营分红,农民对集体资产的占有、收益、退出、继承、抵押、担保这六项权能得到了有效实现。在股权改革过程中,方正县的主要做法是抓好“六个环节”:

第一,抓好谋划设计环节,解决盲目推进问题

概括为“三个三”。

一是建立三级组织。县级成立由县委书记任组长,县长和分管领导为副组长,相关部门为成员的领导小组;乡镇由党委书记牵头组建农改办;村由党支部书记牵头组成工作队,构筑了一把手负总责、县乡村纵向贯通、相关单位横向联动的组织体系。

二是做好“三定”设计。把股权改革作为一项系统工程,精心做好顶层设计,通过定方案、定标准、定方式,实现思路清、方向清、环节清、节点清、政策清、标准清,保证广大干部群众都能够看清弄懂。定方案。围绕中央明确的“逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度”的改革目标,牢牢把握住“坚持正确改革方向,坚守法律政策底线,尊重农民群众意愿”的原则,根据上级部署,针对具体任务,制定了4个方案和5个意见(“四个方案”即:《方正县积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点工作实施方案》《方正县试点村集体经济组织资产股份量化指导方案》《方正县开展农村集体经济组织清产核资工作实施方案》《方正县健全农村集体三资管理机制实施方案》;“五个意见”即:《关于确认农村集体经济组织成员身份的指导意见》《关于进一步规范全县农村集体经济组织新增地源管理的实施意见》《方正县农村集体股份经济合作社运营管理实施意见》《方正县农村集体资产股份权能改革试点档案建设的指导意见》《方正县开展创新农村金融保险服务的实施意见》),为开展股权改革提供了遵循。定标准。细化分解各项任务,明确标准,为了使大家一目了然便于理解,做成了图表、编制了动画,用“可视化”的形式逐项安排部署,并适时进行“回头看”,确保改革环环相扣,无纰漏、不返工。定方式。由于试点工作没有成型经验可供借鉴,为了稳妥起见,采取“试点先行、流程操作、压茬进行、梯次跟进”的方式,选择了资源多、资金多、积累多、欠债多的八名、建国、安乐、联滨村这4个各具代表性的村作为试点,针对各环节涉及到的不同内容,实施同步推进、压茬进行、分头突破;在其它村,只要试点村的改革环节成熟一个,就立即实施一个,实现有序衔接、梯次跟进,加快全县整体进度。

三是落实三项机制。三级包保机制。采取县级领导包乡镇、县直部门包村、乡镇包屯的方式,指导开展相关工作,研究解决具体问题。部门联动机制。从相关职能部门抽调骨干力量,分别设置了信息咨询、综合协调、矛盾调处、技术指导等专项工作组,做到分工协作、形成合力。矛盾化解机制。制定维稳防控预案,由信访、法制、司法、法院、纪检等部门全程参与。同时,对农民提出的异议或不解,采取县乡村专人负责,做到政策解答清楚、口径一致,避免出现双重标准、两种“声音”,真正消除分歧、化解矛盾。

第二,抓好宣传引导环节

股份权能改革涉面广、矛盾多、影响大,不仅有些群众不理解、不支持,有些干部甚至是领导干部也有抵触和畏难情绪。有的群众认为产权制度改革就是为了新收费,就是“平分集体资产”;有的村干部存在抵触情绪,认为产权制度改革“夺了村级的权”,村上的收入被瓜分了;有的领导干部存在畏难情绪,怕引起农村社会不稳定。为此,我们坚持从解决思想认识问题入手,全力抓好宣传引导,确保全县上下统一思想认识,形成强大合力。

一是突出一把手抓、抓一把手,统一领导干部的思想认识。通过召开会议讲清形势、学习文件领会精神、谈心谈话促进交流,消除部分领导干部的畏难情绪,增强了推进改革的信心和决心。

二是做好宣传动员,统一干部群众的思想认识。县、乡、村分别召开动员会、培训会,让基层干部认清股权改革对农业发展及农村管理的深远意义。搭建“一站、一栏、一榜、一册、一信”的宣传平台(“一站”即:依托方正县农村经济信息网络平台;“一栏” 即:在电视台开设专栏;“一榜”即:村屯设置公示榜;“一册”即:印发宣传指导手册;“一信”即:向广大农民致一封信),依托县门户网站和农村信息网站,采取电视台开办专栏、设立村屯公示榜、印发宣传手册、致农民一封信等形式,广泛进行宣讲,让广大农民群众理解、拥护、支持、参与改革。

三是统一梳理问题,做好答疑解惑。印制了《方正县股份权能改革工作流程挂历》和改革问答宣传画3万份,为基层和群众答疑解惑,统一了全县上下的思想认识,夯实了工作基础,保证了股改工作扎实有序推进。

为了避免出现妇女权益受到侵害的问题,方正县将县妇联纳入了县股改领导小组成员,各乡镇妇联、村妇代会分别列入各级领导小组,全程参与股份权能改革工作,在县妇女网、网上妇女之家、方正妇联微信公众号等平台开辟了专栏,宣传股权改革的目的和意义,特别是把农村妇女在此项改革中应该享有的权益讲清楚、说明白,并印发了《致全县农村广大农民姐妹的一封信》,由各村妇女工作者挨家挨户送到农户家中,引导农村妇女提高政策认知水平,支持配合改革工作,不但增强了广大农村妇女的自我维权意识,也在全县上下营造了重视和维护妇女权益的浓厚氛围。

第三,抓好清产核资环节

把清产核资作为重要环节,通过“三保证”,即:保证量准、保证核准、保证评准,为解决历史遗留问题打好基础。

一是保量准。充分利用土地确权成果,采用RTK精密仪器加基站等测绘系统,由村“五老”人员(老书记、老村长、老会计、老屯长、老党员)参与,对村集体机动地、五荒地、草原、林地、新增资源、建设用地、厂房等所有资源资产进行精准测量,并分别建立台账,做到“三榜”公示,确保精准无误、群众认账。

二是保核准。对账内资产资金、债权债务和村级资源等,都采取以账找物、以物对账、账物相符的办法,做到账目清、资产清、类别清,实现账据、账账、账款、账表、账实“五相符”,这样村级“三资”就核准核实了。同时,对于村集体资源、资产、资金,按照经营类和非经营类来进行划分,做到分类登记、分册管理。

三是保评准。对村级经营性资源、资产进行价值评估,使资源变资本,为折股量化做准备。这个评估可以采取两种办法,一种办法是聘请专业评估公司,但是成本较高。考虑到县村级资源资产量不大、情况也不复杂,最主要的是考虑到省钱的问题,方正县采取的是第二种办法,就是依据黑龙江省农村集体资产管理条例赋予县级农村经管部门对农村集体资产评估认定职能,在县级成立了资产评估领导小组,授权县经营管理部门和国有资源管理部门开展村级资产评估,并对清产核资认定结果进行公布,主动接受群众监督。

通过“三保证”,保证了农村集体“三资”不漏、不落、不差,实现了资源、资产、资金、债权债务“四清”。全县共清查集体经营性资源34.3万亩,清查各类资产1.2亿元,清理资金4451万元,核实债权5916万元、债务6092万元,全县评估集体经营性资产总额达到7亿元。

在这个环节上应当注意4个问题。一是资源权属不清的问题。对于乡与乡、村与村、村与部门之间存在的有权属争议的资源,特别是农林、农草上存在争议的资源,暂时维持现状,将其作为临时资源进行登记,不进行折股量化。二是资产权属存在争议的问题。涉及到电力、通讯等部门与村级存在资产权属争议的,虽然在当年建设时村有投入,但考虑到这部分资产始终是由电力、通讯等部门在管理,所以对这些资产也是只进行了登记,没有进行折股量化。三是合并的村资源资产处置问题。对后合并村的资源资产处置采取前后分段登记,合并前的按原始资产进行登记;合并后共同形成的资产,实行共有平分。四是债权债务的处置问题。债务实行暂时搁置,债权对已收回部分进行量化,没收回的不作为量化。

第四,抓好成员确认环节

本着“有法依法、无法依规、无规依民”原则,做到“三定”,即:依法定条件、民主定成员、酌情定身份。

一是依法定条件。按照尊重历史、照顾现实、宜宽不宜严的要求,依据户籍关系、土地承包关系和集体经济组织利益关系等因素,统一确定成员身份的条件、成员身份登记的时间节点和劳龄有效期,对集体经济组织成员的条件做出了基本限定。我县从20151225日开始认定,是以户籍关系为主,为了给农民群众户籍迁入迁出的机会,我们全县成员登记时间截止到2016225日零时,在这个时间节点之前的作为识别对象,之后的就不算了,劳龄计算日期原则上自195611日起至20041231日止且年龄在1660周岁之间,为个人劳龄有效期。(1956年是指农民加入高级社的时间;2004年是税费改革时间,取消了农业税、乡统筹、村提留、两工一车;16周岁是指村集体劳动力出工出劳的起始年龄;60周岁是截止年龄。)

二是民主定成员。以村为单位,以户籍为基础,进行分类登记,由村“两委”进行资格初审,交村民代表大会讨论通过后张榜公示;对有异议的,由村民代表大会研究决定。对嫁出嫁入、国外定居、双重身份、空挂户等人员(双重身份,就是因搬迁、出国、嫁出等原因,一方户口没有注销,另一方也进行了户口登记,形成一个人同时拥有两个户口;空挂户就是经村委会同意,将户口临时落到该村,其居住生活期间按照村民管理,这种空挂户不属于集体经济组织成员,也不享受集体经济组织成员待遇),坚持依法依规,集体讨论、逐一排除,民主投票确认。

三是酌情定身份。坚持“三明确、三议、三公开”(“三明确”即:明确原则、明确条件、明确方式;“三议”即:村委会评议、党支部审议、村民大会〈村民代表大会〉决议;“三公开”即:全体村民公开、评议结果公开、决议结果公开)。针对外出人口、户口迁出和跨国婚姻、双重身份等特殊人员,坚持以人为本、兼顾公平,尽可能将其确认为集体经济组织成员,保证他们的正常生产生活,避免多数人侵害少数人的切身利益。比如,方正全县共有越南媳妇500人左右,这部分人就采取酌情定身份,只要婚姻关系成立,就将其确认为村集体成员,享受分红待遇。但是如果婚姻关系解除,自然而然地成员身份也随之解除,这么做既体现了以人为本,又保证了社会稳定、家庭和谐。目前,全县共确认集体经济组织成员13.3万人。

在这个环节上,有三个需要注意的问题。一是对户在人不在又联系不上的,将这部分人暂定为村集体成员,待人回来或联系上时,再进行核实户籍、人口等情况。二是对人在户不在的,会到这部分人的原户籍地进行调查核实,采取“两头着一头”的办法,也可以由群众自己选择在哪边享受权利,原则就是不能两头都享受。三是对几类人群,比如对转公务员、事业单位、国有企业等公职人员不予认定为集体成员(包括已经退休人员);对考上研究生以上的在校学生不予认定为集体成员;对现役军人五级士官以上的不予认定为集体成员。

第五,抓好股权设置环节

坚持因地、因人、因事制宜原则,做到科学设置、合理分配。

一是指导股份配置。在股权设置上,分为集体股和个人股,出台了《方正县试点村集体经济组织资产股份量化指导方案》,规定集体股不得高于30%,个人股不得低于70%。设不设集体股,当时也有争议,到底是提取公益金、公积金,还是设集体股,最后经过民主讨论,决定设集体股,基于四点考虑。第一点是当时全县村一级普遍积累不高,在全县67个行政村中,有积累的村20个,持平村9个,负债村38个,村级集体设施建设任务重、化债任务重等问题严重。第二点是村委会收入单一,上级转移支付仅够开门、不能干事,村党支部和村委会作用难以发挥。第三点是老问题的化解和新问题的处理也需要有相应资金做保障。第四点是提取公益金、公积金及管理费,最多不得超过15%,并且只能在扩大再生产、为集体成员提供生活福利待遇等范围内使用,有些事项不能使用。因此,经过测算分析,确定可以保留30%的集体股,也有的村保留25%集体股,多数农民都表示理解和认可。

二是坚持一村一策。关于70%个人股的股权设置,结合村情实际,坚持因地制宜、民主确定。原则上按人口户籍方式设置个人股的股权。为了使股权分配更加公平合理,全县设立了劳龄股、人口股(户籍股)、土地股、贡献股、优先股、扶贫股、奖励股。其中:劳龄股,即按照成员于195611日至20041231日、1660周岁计算劳动年限给予确认,根据不同年限分得劳龄股;人口股(户籍股),即以201622524时为时间节点,凡被确认为本集体经济组织成员的就给予人口股;土地股,即根据每人所承包土地面积进行测算,给予土地股;贡献股,即对本集体经济组织发展做出突出贡献的成员,经本集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论通过,给予贡献股,比如被征地的农民,由于土地被征收,个人没有土地,得不到土地股,但由于他的地被征收土地补偿金70%归集体,对集体积累有贡献,所以就可分得贡献股;优先股,即本集体成员持有的原村集体老股金证,自动转为优先股;扶贫股,即:对生活特别困难的成员,经本集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论通过,在30%的集体股中拿出5%作为扶贫股;奖励股,是对独生子女家庭由于响应国家号召,人口股得的少,可得计划生育奖励股。到底这个村设什么股、各占多大比例,由各村屯根据实际情况民主选择。在推进过程中,充分利用一事一议,广泛征求意见,确保群众认可,保障股民的知情权、参与权和表决权。

三是强化股权管理。个人股权确定后,按照股份金额颁发股金证,实施静态管理,做到增人不增股、减人不减股。全县设置总股数531.4万股,其中:集体股159.4万股、个人股372万股;现已颁发股金证2.5万份,初步建立了农村集体资产股权台账管理制度。为了加强信息化管理,在土地确权的信息化建设基础上,健全完善“8+1”农村经济信息化管理服务平台,“8+1”就是8个系统和1个大数据(8个系统,即:农村土地承包经营权登记管理系统,村委会财务管理系统,村股份经济合作社管理系统,重大事项流程化监管系统,村级财务公开管理系统,新型经营主体管理系统,农村产权经营管理系统,农村经济统计管理系统;1个大数据,即农经大数据解析系统),将股权交易等事项统一纳入平台管理。目前,1个平台8大系统58个子系统具备150项功能,已录入信息258万条,实现了股权管理规范化、信息化、制度化。

这个环节要注意的问题有8个。1、国投的经营性资产是否折股的问题。只要是集体产权,并纳入村集体经济组织管理,其资产归全体成员所有的,全都进行折股量化。2、当年政策性造成的新增资源是否参加折股量化的问题。比如当年分地制度的政策,“磨牛地、树影地、地边地、园田地、等差地”,这些都是当时政策定的,几乎家家都有。这次采取只登记、不折股,依然由农民耕种。3、资金、资源是按村还是按屯组折股?并村后资金一直混用,无法分屯计算的怎么办?“三资”多的屯组不同意与“三资”少的屯组一起折股怎么办的问题。方正县折股量化多数是以屯或以原村为单位,对于并村后资金一直混用的村,进行账面清理,对能清理清楚的村,按原村进行量化;对于清理不清的,按现在村进行量化。4、社员老股金如何处理的问题。经成员大会民主讨论,同意设优先股的就折股量化;不同意的就按照债务处理。5、对于一、二轮土地承包中应分地而未分到地的农民如何分得土地股的问题。对于这种情况,不能让老百姓吃两次亏了,采取设虚拟股的办法,把应得而未得到的土地也按数量进行虚拟折算,与真正有承包田的农户一样享有土地股。6、股份确到个人,还是确到户的问题。通过调查研究后,采取确股到人、按户发证的方式。7、关于股权流转在集体内部,还是可以开放到集体之外的问题。始终坚持个人股权不单独开放到集体之外的原则。不开放到集体之外,而将股权流转在集体内部,主要考虑三个方面:一是暂时对于农村集体股权市场管理经验不尽成熟。二是防止股权集中流转到大户手中,会影响村集体经济的性质。三是农村集体股权是农民集体所有,是不完全股权,不等同于国有工商企业股权,也不是成员的私有财产,一旦出现问题将影响第三方全体成员的利益,所以暂不进行外部流转。8、如何维护妇女权益的问题。为了维护妇女权益,在不同环节、不同方面分类施策。在股权确认上,对嫁出嫁入的农村妇女,在集体经济组织成员身份确认上,坚持“每个人只能享有一个集体经济组织成员身份”的原则,嫁出的妇女,在户口迁入夫家、确认为当地经济组织成员后,才将原居住地成员身份取消;同样,对嫁入的妇女,在尽快将其确认为当地经济组织成员后,才取消原居住地成员身份。在生产生活中,股权证发放上做到了农村妇女“证上有名、名下有股”,年底按股分红。涉及到股权证使用的时候,如农户持股权证对共有名下股权办理抵押贷款时,必须由夫妻双方同时到场或授权委托,在相关合同和文书中签字同意才能生效,否则不予办理贷款,保护了妇女对股权处置的知情权和决策权。在领取股东分红方式上,将红利直接发放给股权证持有人,股权证共有人按份额比例取得红利。

第六,抓好股份合作环节

围绕实现集体和股民持续增收的目标,创新举措,精准发力。

一是创新合作模式。主要分为三种经营模式:第一种是针对资金多、资源少,有一定积累的城中村、城郊村,组建股份经济合作社,实现资金变股金,让集体和股民获得更多财产性收益。如方正镇兴方村将集体资金1800万元进行折股量化,成立股份经济合作社,用1800万元购买保本理财产品,并开展集体成员资金互助贷款业务,集体和股民分别增收16.5万元和38.5万元。第二种是针对集体资源多、资金少的村,组建土地股份合作社,对入股的集体土地等要素,实行统一经营、统一管理、统一核算、统一分配。如会发镇联滨村有集体土地资源8000多亩,发展药材种植产业,年收益42万元,其中集体分红12.6万元,股民分红29.4万元。第三种是对于不愿独立经营或“三资”少的村,以合作社为基础,鼓励相互联合或与企业合作,组建股份经济联合社。如松南乡红星村集体经济组织与秋然米业公司开展联合。通过创新机制,赋予了农村集体经济组织市场主体地位,促进了多种经济体和集体经济组织共同发展,全县涌现出了蓝莓种植村、棚室菜种植村、葡萄种植村等一批特色专业村,实现增收350万元。

二是培育带头人。股改后,实现了党政经彻底分开,权责清晰,管理规范,创新了集体资产的运营管护机制,完善了集体资产治理体系,集体“三资”由村委会代管转变为集体经济组织自管,保护了集体成员的经济权利和民主权利,提升了他们的主人翁意识。可是村集体经济组织成立后,合作社既要独立运行,又不能游离于党支部领导之外,还要考虑降低运行成本,减少人员经费支出,由谁来担任董事长成为需要动一番脑筋。首先是鼓励支持能力强、威望高的村党支部书记兼任合作社董事长;支部书记不行的,由村委会主任兼任;这两个人都不行的,采取选派第一书记或公开选聘,提高合作社的运营管理水平,切实增加集体收入。

三是拓宽融资渠道。合作社成立之后,为了解决运营资金的问题,制定了《方正县试点乡村农村集体资产股权质押贷款管理试行办法》,建立了农贷担保平台,开办了“土地经营权+股权”和“股权+N”( “股权+N”:就是在抵押方式上,可选择用股权加土地承包权或者用房屋产权实行共同进行抵押贷款,提高农民物权抵押贷款灵活性)的抵押担保业务。去年以来,全县发放股权抵押贷款、农村土地承包经营权抵押贷款3.55亿元,解决了“融资难”“融资贵”的问题。

四是规范经营活动。在摸清家底基础上,坚持利于清晰管理、利于保障权益、利于化解纠纷、利于壮大经济、利于破除障碍的“五利于”原则,将“清化收”(即清理合同、化解债务、收缴资源资产承包费)列为全县重点工作大力推进,不断增加集体收入。首先是合同实现“两清晰”。把清理合同作为一项重要内容,以分类清、处置清为目标,组成了由乡镇党委、政府牵头,财政、国土、司法、纪检、农业、林业、畜牧、审计等相关部门参加的联合工作组,共同开展合同清理工作。全县已认定有效合同5676件、违约合同37件、争议合同444件、无效合同375件。对有效合同,按照约定继续履行;对违约合同,视具体情况,分别进行依法收回或补充条款等处置;对争议合同,依法依规进行处置;对无效合同,下达无效合同认定通知书,由村集体依法收回,重新竞价处置。通过认真清理、重新发包,全县村级集体增收380万元。其次是债务做到“五化解”。坚持因地、因事、因人制宜原则,采取综合措施,组织动员全县上下共同参与,全力进行债务化解。全县化解债务1984.7万元,化债比例27.6%,其中:剥离化解1099.1万元、拉拽化解151.4万元、收益化解385万元、产业化解252.2万元、管理化解97万元。第三是费用实行“五收缴”。坚持依据、依情、依法分类处理,采取党员干部、农业企业、种养大户带头等方式,针对“新增”地源实行合理收费,收缴各种陈欠,为村集体经济正常运转扫清障碍。通过债权收缴、资源收缴、资产收缴、占款收缴、垫款收缴等办法,全县资源收费1850万元,完成98%,其中:“新增”地源收费1350万元,收缴陈欠435.5万元,有效地增加了集体收入。

这个环节需要注意的问题有3个。一是选人的问题。如果能选一个好的带头人,来引领村级集体经济组织的发展,就能起到“火车头”的作用,实现“一人引领、带动一方”的效果。二是选项目的问题。新组建的村级集体经济组织刚进入市场,经验不足,如果选错了项目,不但挣不到钱,还有可能搭钱。三是“清化收”怎么实现从“账清”到“事清”的问题。在“清化收”这项工作中,用好法律手段。比如对合同认定,成立一个联合认定组,解决村里“自己刀削不了自己把”的问题;对于应缴而拒不缴费的,成立司法保障组,避免大量案件涌入法院、无法处理。


 
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